La Korean Fair Trade Commission (KFTC), l’autorité sud-coréenne de la concurrence, vient de sanctionner 23 compagnies de la ligne régulière – 12 sud-coréennes et 11 étrangères – pour entente commerciale sur la fixation des taux de fret sur plusieurs routes entre la Corée du Sud et l'Asie du Sud-Est. Et ce, pendant 15 ans, entre décembre 2003 et décembre 2018. Le montant consolidé des amendes totalise 96,2 milliards de wons (80,7 M$), rapporte l’agence de presse sud-coréenne Yonhap.
Dans la liste figurent notamment Evergreen (Taiwan), OOCL (Hong Kong), HMM (Corée du Sud), Maersk (Danemark), Wan Hai (Taiwan, dans le collimateur par ailleurs de la FMC américaine mais qui ne fait pas partie d’une alliance) SM Line (Taïwan), Korea Marine Transport, Heung-A Shipping (Corée du Sud) ou encore New Golden Sea Shipping (Singapour), filiale de Cosco.
Evergreen Marine a déclaré que son amende s'élèverait à environ 3,39 milliards de wons (près de 3 M$). Dans une déclaration en bourse, Wan Hai Lines a fait mention de 11,51 milliards de wons (autour de 10 M$). La facture pour HMM s’élève à 3,6 milliards de wons (3 M$). C’est Korea Marine Transport qui est la plus sévèrement réprimandée avec 29,6 milliards de wons (24 M$). En mai, la FTC avait informé les transporteurs qu’elle pourrait les redresser jusqu'à 800 milliards de wons (670 M$) pour violation de la loi sur les règles en matière de concurrence.
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Une nouvelle crise après Hanjin ?
Si la KFTC a conscience du caractère stratégique du transport maritime (raison pour laquelle la sanction est sans doute en deçà de celle avancée de façon comminatoire en mai), le secteur n’échappe pas à l’application des règles anticoncurrentielles, a-t-elle signifié. « Nous attendons de cette sanction qu'elle diffuse une culture de concurrence loyale dans le cadre d'une procédure régulière », a expliqué son président, Joh Sung-wook, lors d'un point de presse évoqué par les médias sud-coréens.
La Korea Shipowners' Association, qui étudie le recours administratif, a vivement réagi, craignant un effet boomerang et une « nouvelle crise dans l'industrie après la faillite de Hanjin Shipping il y a cinq ans ». Par son action devant le tribunal administratif, l’association représentant les transporteurs sud-coréens entend prouver « l'équité des pratiques des alliances » et demande aux législateurs « une révision de la loi sur le transport maritime afin de ne plus créer de confusion. » Elle redoute de surcroît des pénalités similaires alors que d’autres routes sont actuellement auditées à l’instar des lignes au départ de la Corée du Sud vers la Chine et le Japon.
Relance d’un vieux débat
« L'immunité antitrust », dont bénéficieraient les transporteurs maritimes, est une accusation récurrente portée par les associations de chargeurs depuis des années. Les perturbations actuelles sur le marché du conteneur – taux de fret élevés, retards et goulets d'étranglement, pratiques de surestaries et de détention... et surtout les bénéfices mirobolants générés par les compagnies en pleine crise sanitaire –, ont accru la vigilance des autorités de la concurrence de plusieurs pays.
Les États-Unis de Joe Biden sont les plus fermes à cet égard. Le congrès américain a adopté le 17 décembre le projet de loi Ocean Shipping Reform Act of 2021 visant à réformer la loi réglementant le transport maritime, porté par deux représentants de la chambre des représentants dont les intentions ne prêtent pas à confusion. Les deux parlementaires avaient fait partie des signataires d’un courrier adressé au printemps 2021 à la FMC, l’autorité de régulation du transport maritime, demandant sans fard à ce « que des mesures soient prises contre les pratiques commerciales déloyales, anticoncurrentielles et probablement illégales de certains transporteurs maritimes ».
Cette démarche faisait suite aux plaintes récurrentes de puissantes fédérations de chargeurs américains, parmi lesquelles les détaillants américains (NRF), les exportateurs agricoles (Agriculture Transportation Coalition) et la National Industrial Transportation League (NITL), l’association professionnelle américaine représentant les chargeurs industriels.
Quelques-unes des mesures contenues dans leur proposition de loi prévoit d’ailleurs l’instauration d’outils juridiques contre les pratiques commerciales jugées déloyales et une réforme de la FMC qui disposera d’un pouvoir de contrôle accru sur les transporteurs maritimes réunies en alliances.
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Climat de suspicion et crise de confiance
Cette atmosphère de suspicion a trouvé un point d’appui avec les décrets Biden visant des abus de position dominante et pratiques anticoncurrentielles. Le président démocrate semble penser que les perturbations actuelles sont le fait d’un problème de concentration du marché voire d’un manque de concurrence.
L'administration américaine s'intéresse plus particulièrement à la concentration dans le transport maritime qui permet actuellement « à trois grandes alliances de conteneurs de contrôler plus de 80 % du marché » [2M de Maersk et MSC ; THE Alliance composée de Hapag-Lloyd, Yang Ming et ONE ; Ocean Alliance, qui regroupe Cosco, Evergreen, OOCL et CMA CGM, NDLR].
La FMC indique avoir renforcé son contrôle afin d'identifier des preuves de comportement anticoncurrentiel concernant les taux et la capacité. Mais dans la pratique, son rôle reste limité. Elle ne peut intervenir sur la tarification des prix du transport que s'ils sont jugés « déraisonnablement élevés » au regard du marché ou s'ils sont le résultat d’un défaut de concurrence du fait des alliances. Jusqu'à présent, selon les commissaires, il n’y a eu aucune violation de la loi sur les services de transport maritime. Et un prix élevé ne constitue pas en soi une violation. De même, un prix élevé peut néanmoins rester abordable, sous-entendent-ils.
Les transporteurs de la ligne régulière convoqués par le ministère chinois des Transports
La consolidation du secteur, le problème ?
Il n'y a pas de problème de concentration du marché à régler, a toujours opposé le World Shipping Council, association américaine revendiquant 90 % du transport maritime conteneurisé. « Plus de 50 transporteurs maritimes exploitent plus de 1 000 navires qui fournissent quelque 180 services de ligne aux importateurs et exportateurs américains. Et la nature concurrentielle du secteur est également évidente lorsqu'on examine sur une longue durée les prix facturés aux chargeurs. Les mouvements de prix sont déterminés par l'offre et la demande et sont le résultat d'un marché concurrentiel », clame John Buttler, le président de l’association.
Quant à la structure et au niveau de concentration du marché du transport maritime par conteneurs, « on a un marché qui fonctionne bien avec de faibles barrières à l'entrée. » Il en veut pour preuve le lancement de nouveaux services et l’entrée de nouveaux transporteurs sur le marché.
Dans le Financial Times, Rodolphe Saadé revient sur sa « convocation » par les autorités chinoises
Quand Pékin et Washington convoquent les transporteurs, Bruxelles adresse des courriers
Ces deux dernières années, les principaux transporteurs de la ligne régulière – Cosco, Maersk, MSC, CMA CGM, Hapag-Lloyd et Evergreen – ont été invités à plusieurs reprises à s’expliquer auprès des autorités chinoises intriguées par la forte évolution des prix du transport. Les esprits taquins avaient alors prêté à l’administration chinoise l’intention de vouloir faire pression en faveur d’un plafonnement des taux de fret.
Contrairement au très policé ministère chinois des Transports (MOT) et aux commissaires plus offensifs de la FMC, la direction de la concurrence européenne est toujours restée à l’écart de la mêlée, retranchée derrière le dogme sacro-saint de la libre entreprise.
Attention européenne
Pour ce qui la concerne, après audit, la Commission a renouvelé en mars 2020 pour quatre ans, sans modifications, le règlement permettant aux transporteurs maritimes d’opérer hors des règles de la concurrence qui prévalent au sein du marché commun.
Le règlement dit « d’exemption par catégorie » (block exemption), qui a pris le relais des anciennes conférences maritimes, déclarées illégales en 2008 par une décision européenne, permet aux compagnies maritimes, réunies en alliances ou consortia dont la part de marché cumulée est inférieure à 30 %, de coopérer sur le plan opérationnel (partage de capacités, coordination des itinéraires et des horaires...).
Cette dérogation est octroyée en vertu du postulat selon lequel les économies d’échelle et les conditions d’exploitation financièrement plus viables qui en découent profiteraient à leurs clients « en termes de qualité, prix, régularité, fiabilité, couverture, fréquence, équipements portuaires ».
En dépit des nombreuses objections au système portées par plusieurs fédérations professionnelles*, Bruxelles estime que les coûts pour les transporteurs et les prix pour les clients (par EVP transporté) ont diminué d'environ 30 %, sans que la qualité de service n’en soit dégradée. Selon la WSC, la ligne régulière conteneurisée transporte chaque année plus de 33 MEVP au sein l'Union européenne, dont la valeur est estimée à plus de 1,6 Md$.
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Concurrence destructrice
Olaf Merk, qui dirige les travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur les ports et le transport maritime dans le cadre de l’International Forum of transport (ITF), est l'un de ceux qui combattent le plus farouchement ce système, qu’il considère comme « monopsone » dans un secteur déjà ultra concentré.
Dès 2002, l’ITF remettait en cause la théorie selon laquelle fixer collectivement des prix permettait des services de transport fiables. Les effets qu’il estime pervers sont mis en exergue dans ses travaux. L’érosion de la qualité de service et de la fiabilité des horaires en font partie (et il en était question bien avant la conjoncture actuelle).
Mais l’économiste met aussi en exergue le pouvoir de négociation trop important à ses yeux des transporteurs en raison de leur puissance d’achat et ses conséquences : pression sur les prix et les investissements dans les ports ; concurrence destructrice entre les ports et entre les exploitants de terminaux, attisée par l’intégration verticale des transporteurs ; fragilisation des métiers intermédiaires (transitaires)…
Des outils opérationnels nécessaires, selon les armateurs
Les associations représentant les armateurs, dont le WSC et l’ECSA, ont toujours argué que ce « cadre simple et flexible », permettaient aux transporteurs de proposer des services qu’ils ne seraient pas en mesure d’offrir par leurs propres moyens. Avec les alliances, en somme, ils ont la sécurité juridique nécessaire pour mettre en commun des navires et fournir des services ou des fréquences à moindre coût. C’est encore plus vrai pour les petits transporteurs et les routes commerciales à faible volume où la demande ne supporterait pas autrement autant de concurrents, font-ils valoir.
Sur le fond, de nombreuses questions se posent : en l'absence de tels accords, la concentration du marché se serait-elle accélérée encore plus rapidement ? Ou dit autrement : les alliances n’ont-elles pas favorisé la concurrence à une période de concentration du marché ? Sans ces accords, les barrières à l'entrée n’auraient-elle pas encore été plus élevées pour les transporteurs européens ? Sans cette immunité conteneurisée, les consortiums et alliances seraient-ils pour autant illégaux ?...
Certains États se montrent plus disposés que d’autres à y réfléchir...
Adeline Descamps
*European Shippers’ Council (association des chargeurs européens), relayée en France par l’AUTF (Association des utilisateurs de transport de fret), la Feport (Federation of European Private Port Operators), la Clecat (European Association for Forwarding, Transport, Logistics and Customs Services) ou encore l’European Towing Association (sociétés de remorquage portuaire).