La Commission nationale de débat public (CNDP) a approuvé le rapport du garant sur la concertation sur le projet de prolongation de la concession du Rhône le 31 juillet 2019. Ce rapport présente un bilan des échanges et des informations complémentaires fournies lors de la concertation. Il appartient au ministère de la transition écologique et solidaire, maître d’ouvrage, de faire connaître dans les deux mois sa décision sur le projet et sur d’éventuelles évolutions suite à la concertation.
Lors de sa séance du 31 juillet 2019, la Commission nationale de débat public (CNDP) a approuvé le bilan du garant de la concertation, Jacques Archimaud, sur le projet de prolongation de la concession du Rhône.
La publication de ce document ouvre la voie à la poursuite de la procédure selon la réglementation en vigueur, c’est-à-dire que le maître d’ouvrage, soit le ministère de la transition écologique et solidaire, dispose d’un délai de deux mois pour mentionner les évolutions éventuelles du projet résultant de la concertation qu’il envisage de mettre en œuvre.
Ce bilan prend la forme d’un rapport de 49 pages et présente une synthèse exhaustive des échanges lors de la concertation entre le maître d’ouvrage et les participants aux différentes réunions ou ateliers organisés. La lecture de ce rapport disponible en ligne apporte aussi des informations complémentaires sur le projet dont nous vous proposons ci-dessous une synthèse.
Le premier chapitre du rapport du garant rappelle que la concertation sur le projet de prolongation de la concession du Rhône a duré 10 semaines du 19 avril au 30 juin 2019. Quatre réunions publiques territoriales ont accueillis un total de 490 participants à Montalieu-Vercieu, Vienne, Pouzin, Arles. Une réunion supplémentaire a eu lieu à Yenne le 12 juin à la demande des élus du syndicat du Haut-Rhône à laquelle ont participé 15 représentants. Une réunion commune avec la CPDP « nœud ferroviaire lyonnais » s’est tenue à la chambre de commerce et d’industrie à Lyon le 4 juin, en présence de Peter Balazs, coordinateur européen du corridor mer du Nord-Méditerranée : « Une soixantaine d’acteurs professionnels ont échangé sur leurs besoins en matière de transport de marchandises et sur le rôle que les installations lyonnaises peuvent y jouer ».
Quatre séminaires ont aussi été organisés en mai sur les thèmes énergie (18 participants), navigation et transport fluvial (26 participants), agriculture (28), environnement (32). Le rapport relève : « Si les questions abordées dans les autres tables-rondes ont été du plus grand intérêt, celle consacrée au fret fluvial et au report de la route vers les modes plus doux, qui concernait directement la concertation, n’a pas permis d’approfondir la chaîne des causes expliquant la tendance au recul continu du mode fluvial ces dernières années, la plupart des intervenants se bornant à justifier et à valoriser leurs propres actions en la matière ».
Une réunion de clôture a eu lieu à la préfecture de Lyon le 9 juillet avec 60 participants : « Elle avait pour but de partager une première appréciation sur les résultats de la concertation avec les personnes ou groupements ayant participé à la procédure d’une façon ou d’une autre », précise le rapport du garant.
Le site a reçu 3 133 visiteurs uniques – personnes différentes – pour un nombre total de 12 939 visites. « Il s’agit d’un chiffre honorable que l’on peut situer dans la moyenne des concertations ». 80 contributions ou questions-réponses ont été postées sur le site. 69 cahiers d’acteurs sont parvenus dans les délais et 4 hors délais.
« Une concertation loyale »
Concernant les documents mis à disposition par le maître d’ouvrage, le garant constate : « Les participants ont semblé apprécier leur qualité graphique et leur caractère attractif, dont le caractère didactique ou l’exhaustivité n’ont pas été mis en cause. La présence d’une abondante documentation en annexe a été appréciée. Les échanges ont, par contre, montré qu’un certain nombre de données, ayant été insuffisamment fournies à la réflexion initiale des participants, ont dû être apportées en cours de procédure. Plusieurs participants ont considéré comme imprécises certaines de ces données, essentiellement s’agissant du projet de modèle économique tel qu’il était négocié avec CNR, le projet de barrage de Saint-Romain-de-Jalionas et les conditions de suivi de la concession par l’État. Mais des critiques ont porté également sur les missions « navigation et agriculture » ainsi que sur la description du programme de travaux ».
Pour le garant : « Soit on déplore ces faiblesses initiales en estimant qu’elles ont largement faussé la concertation, soit on estime, au contraire, que la concertation a fait avancer l’information du public et contribué à améliorer la décision. C’est évidemment l’usage que fera le maître d’ouvrage de la concertation et du contenu du décret de prolongation qui valideront l’une ou l’autre de ces affirmations ».
Le garant conclut le chapitre 1 en soulignant : « La quasi-totalité des sujets impliqués par la prolongation a été traitée, une forte proportion d’interventions a concerné l’opportunité de la prolongation, un grand intérêt est apparu pour les sujets ayant trait à l’environnement, à la gouvernance et à la navigation. Curieusement, les sujets ayant trait à l’énergie, qui sont pourtant le cœur de métier de CNR, ont été peu abordés ». Il considère que « la concertation a été loyale et conforme aux standards habituels de la CNDP : information du public, possibilité égale pour chacun de s’exprimer, respect des principes d’argumentation et d’équivalence, neutralité de l’animation et de la procédure ».
« Un sentiment plutôt favorable à la prolongation »
Le chapitre 2 met en avant que « la discussion en opportunité fait apparaître un sentiment plutôt favorable » au projet de prolongation. Cela n’empêche pas que des réserves et arguments ont été avancés par les participants ce qui a permis des éclaircissements sur des aspects du projet.
Ainsi, le garant explique : « La garantie que le système d’actionnariat actuel public-privé ne sera pas modifié au profit du privé est apparue comme une condition forte de l’acceptabilité de la prolongation ». Pour le garant, la réponse de l’État sur ce point engage celui-ci fortement : « La loi Murcef de 2001 stipule que la CNR est une société anonyme, dont la majorité du capital social et des droits de vote est détenue par des collectivités territoriales ainsi que par des acteurs publics. Ce système ne pourrait être modifié que par la loi, et le gouvernement n’a pas l’intention de modifier cette proportion jusqu’à la fin de la concession prolongée ». Le garant commente : « Cette réponse est apparue imparable juridiquement, satisfaisante pour certains, mais politiquement peu rassurante pour d’autres ».
Autre question des participants : Où commencent les missions de CNR ? Où finissent-elles ? Le garant indique dans son rapport que le maître d’ouvrage a répondu à ces questions : « S’agissant des berges, le concessionnaire est clairement chargé de leur entretien. Les projets d’aménagement en lien avec le fleuve – par exemple, la réappropriation par les riverains – entrent dans les objectifs du cinquième volet du schéma directeur et peuvent être financés par les plans quinquennaux ».
Sur le dragage, le maître d’ouvrage a précisé que : « Le concessionnaire avait une obligation de maintien des lignes d’eau dans son cahier des charges. Du coup, CNR mène des opérations de dragage à hauteur de 600 00 m3 de sédiments dragués chaque année. (…) La création de haltes fluviales supplémentaires relève, quant à elles, des collectivités, qui peuvent se rapprocher du concessionnaire afin qu’il étudie comment apporter son soutien financier (…). Les moyens étant limités, ces investissements interviendront au détriment d’autres projets ». Sur ces questions autour des missions, pour le garant, en fin de concertation, le maître d’ouvrage a de nouveau explicité sa position : « Dans le cadre de la prolongation, afin de favoriser le développement du transport fluvial, il est envisagé que le projet de schéma directeur prévoie la possibilité pour le concessionnaire de participer au financement à la même hauteur que le gestionnaire des ports concernés dans la limite de 50 % par opération, aux opérations de dragage d’entretien des ports de plaisance des collectivités territoriales situés dans le périmètre de la concession, afin de garantir le mouillage nécessaire à la bonne exploitation desdits ports ».
Le maître d’ouvrage a aussi apporté des informations complémentaires sur l’actionnariat de la CNR : « Les actionnaires de la CNR sont composés de 183 collectivités territoriales, de la Caisse des Dépôts (33 %) et d’Engie (49 %). Une collectivité souhaitant devenir actionnaire doit trouver un actionnaire prêt à céder une ou plusieurs actions. La répartition et la composition du conseil de surveillance sont définies par les statuts. Le conseil est composé des représentants des actionnaires, de deux représentants de l’État et d’un commissaire du gouvernement. La liste des membres du conseil de surveillance est publique. Les actionnaires désignent les membres du conseil de surveillance pour une durée de mandat donnée, lors de l’assemblée générale des actionnaires ».
Davantage d’informations sur le modèle économique, les charges et produits
Le chapitre 3 du rapport est le plus dense car il détaille de manière exhaustive le contenu des échanges des réunions et séminaires de la concertation sur tout le contenu du projet de prolongation : extension géographique du domaine de la concession, plans quinquennaux, modèle économique, impact du changement climatique, missions d’intérêt général (soit hydroélectricité, agriculture et irrigation, navigation, environnement), programme de travaux et leur conséquence environnementale.
Les questions des participants ont notamment conduit le maître d’ouvrage a apporté des informations complémentaires sur le modèle économique de la prolongation.
Le rapport précise : « Dans toutes les procédures participatives, l’exigence du public en matière de transparence et de communication des données est de plus en plus grande. La présente concertation n’a pas échappé à cette exigence. (…) Pour éteindre le soupçon toujours possible qu’un avantage indu serait tiré par CNR de cette prolongation, la concertation aurait dû donner d’emblée davantage d’informations sur la rentabilité passée ou attendue du système pour chaque actionnaire, public ou privé. (…) L’affirmation initiale et non réitérée du maître d’ouvrage, selon laquelle la Commission européenne en serait finalement un juge attentif, a été reçue, par ces temps d’euroscepticisme, comme un argument très relatif. (…) Le fond de la question est de savoir si le modèle économique antérieur, conçu en d’autres temps était toujours pertinent dans des circonstances complètement nouvelles avec d’autres variables. Cette remarque vaut au demeurant dans les deux sens : d’aucuns se sont inquiétés de savoir si l’on ne pourrait pas défendre l’idée que les charges supplémentaires qui seront imposées à CNR par les termes de la prolongation lui seraient extrêmement défavorables. (…) L’équilibre produits/charges jusqu’en 2041 est ainsi devenu une question importante de la concertation. Ainsi, le ministère maître d’ouvrage a beau affirmer que, de toute façon, le concessionnaire devra réaliser les travaux ou les plans quinquennaux aux hauteurs respectives de 500 M€ et de 60 M€ par an, quid d’un système dans lequel les charges l’emporteraient sur les produits ? Quelles seraient dans une situation de profitabilité durablement baissière les variables d’ajustement ? Quelle mission souffrirait le plus ? »
Le rapport poursuit : « Constatant cette forte demande, et la concertation avançant, consciente peut-être aussi des risques de contentieux que cette faible transparence initiale pourrait générer, la DGEC a fourni des éléments de plus en plus précis. Elle a d’abord rappelé que « 1,6 Md€ de redevances à l’État avaient été cumulés depuis 2003 ». (…) La DGEC a confirmé que CNR s’est « longtemps révélée très profitable ». Elle a observé que son résultat net s’était réduit en raison des prix sur le marché de gros de l’électricité ».
Le maître d’ouvrage a encore précisé : « En 2008, CNR a un revenu net de 350 M€ pour un chiffre d’affaires de 1 Md€. En 2018, son revenu net est de 50 M€ pour un chiffre d’affaires de 600 M€. L’État a choisi de calculer un niveau de redevance acceptable pour continuer à bénéficier des ressources financières de la concession tout en prévoyant de nouveaux investissements. Avec la variabilité, la redevance suit l’évolution des prix de l’électricité et peut s’avérer pénalisante pour CNR si les prix de l’électricité augmentent fortement. Outre les investissements réalisés par CNR, celle-ci verse environ 100 M€ par an de taxes qui bénéficient principalement aux collectivités locales, principalement sous forme de taxe foncière et de cotisation foncière des entreprises ». Puis le maître d’ouvrage a apporté les informations complémentaires suivantes : « Sur la base des chiffres de 2018 qui viennent d’être approuvés par l’assemblée générale des actionnaires de CNR : le chiffre d’affaires net de CNR ressort à 597 M€ dont 530 M€ provenant directement de la vente d’électricité. CNR s’est acquittée d’une redevance de 116 M€, et les autres charges d’exploitation, hors amortissements et provisions, s’élèvent à 325 M€. Le montant de l’impôt société dû par CNR au titre de l’année 2018 est de 26 M€, le résultat net ressort à 56 M€ ; les actionnaires ont décidé de verser un dividende de 36 M€ ».
Davantage d’informations sur le modèle économique, les charges et produits
C’est dans le chapitre 3 que le garant rapporte les échanges qui ont eu lieu lors de l’atelier « navigation » et met en avant l’analyse des professionnels qui « déplorent l’insuffisance de la mission navigation ».
Le garant rapporte les « quelques données de contexte » fournies par les représentants de l’État (DGITM et DREAL) lors de cet atelier : « 4,45 millions de tonnes de marchandises ont été transportées entre Lyon et la Méditerranée en 2018, ce qui représente 8,4 % des marchandises et 14,2 % des conteneurs transportés sur le réseau français. Le port de Lyon - Édouard Herriot est le troisième port fluvial français. Le réseau compte 22 sites portuaires de commerce, 3 ports publics et 220 entreprises implantées sur ces surfaces. Le trafic de marchandises sur le Rhône s’est ralenti ces dernières années. Le Rhône à l’aval de Lyon est un site majeur pour le tourisme fluvial grâce à ses écluses à grand gabarit. Environ 200 000 passagers sont transportés chaque année ». Ils ont précisé les politiques de l’État à l’échelle de l’axe, à commencer par le plan Rhône-Saône, « dont les orientations visent le développement des trafics et le report modal, le développement des actions de formation en faveur de la voie d’eau, la poursuite des actions de recherche et d’innovation, et le développement des services aux navigants. Des démarches territorialisées sont également portées par l’État, et se sont traduites par l’établissement d’un schéma portuaire lyonnais et ses territoires d’influence. Une démarche est également en cours pour les ports de la Saône. Jean-Christophe Baudouin, délégué interministériel, travaille actuellement à la rédaction d’un plan de performance logistique pour traduire une stratégie d’axe portuaire et logistique. Le renforcement des liens entre l’axe Rhône-Saône et le grand port maritime de Marseille fait également partie des réflexions en cours. Le volet navigation du schéma directeur de la prolongation s’articule autour de cinq axes : amélioration de la fiabilité, de la sécurité, de la disponibilité et de la capacité des ouvrages ; remise en navigabilité du Haut-Rhône ; amélioration de la qualité du service de la navigation ; contribution au développement du transport fluvial et des sites industriels et portuaires ; contribution au développement du tourisme fluvial ».
Le rapport poursuit : « La nécessité de relancer le fret fluvial, qui n’est pas en très grande forme sur le fleuve, a été soulignée par la quasi-totalité des participants et notamment les élus locaux qui mentionnent l’exaspération des populations face au développement sans fin du trafic de poids lourds dans la vallée du Rhône. Une représentante de l’association Promofluvia s’est interrogée sur le peu de trafic de marchandises sur le fleuve, alors que le Rhône a la chance d’avoir un concessionnaire qui entretient et développe les équipements de navigation fluviale. Elle explique l’absence de croissance du trafic fluvial par un manque de compétitivité par rapport à la route. Dans ce contexte, elle propose plusieurs leviers d’action, dont une meilleure coordination des politiques d’accueil des entreprises pour l’utilisation des zones d’activité ; cette coordination ne peut être réalisée qu’à l’échelle régionale, à travers le Sraddet. Elle évoque le comportement des acteurs marseillais, qui prêtent peu attention au transport fluvial, qui a diminué de 9 % ces dernières années, alors que le transport de conteneurs a considérablement augmenté ».
Le garant ajoute : « Les professionnels ont tous apporté leur appui au prolongement de la concession, mais, dans l’ensemble, la tonalité de leur participation à la concertation a été très critique ».
Le rapport rapporte ainsi les prises de paroles d’un grand nombre de professionnels ou de leurs représentants lors de l’atelier « navigation » : Comité des armateurs fluviaux, Promofluvia, représentants de la batellerie artisanale, VNF, CFT. Le garant résume leurs propos ainsi : « Les professionnels qui sont intervenus se sont plaints de la très faible part accordée à leur avis à la mission navigation dans le projet de prolongation : faiblesse des investissements dans le programme obligatoire de travaux, flou quant aux investissements dans les plans quinquennaux – ils insistent sur les investissements nécessaires tant pour les appontements fluviaux que pour les connexions ferroviaires et routières – et l’absence de priorités quant à l’équipement des ports. Trois cahiers d’acteurs demandent même que tout ou partie de la redevance soit réaffecté par l’État à des investissements favorisant la navigation sur l’axe Saône Rhône. C’est à l’État que les professionnels s’adressent : ils demandent, à l’instar des réflexions en cours par la délégation interministérielle, une meilleure coordination entre les ports et, en particulier, avec le grand port maritime de Marseille, une meilleure coordination en termes de services, y compris avec le port Édouard Herriot ».
Des échanges sur les ports et la gestion portuaire
La situation des ports en dehors de ceux de Lyon-Edouard Herriot et du GPM de Marseille ont aussi fait l’objet d’échanges dans le cadre de cette concertation, indique le rapport citant notamment les propos de deux participants.
« Un représentant de la CCI de la Drôme a prôné une vision plus globale de l’ensemble des ports du Rhône et de la Saône. Au demeurant, l’engagement à l’avenir des CCI dans la gestion portuaire comme dans d’autres équipements ne pouvant plus s’effectuer sur financement par la taxe affectée, la question des concessions CCI dans les ports fluviaux rhodaniens va se trouver posée ».
« Constatant que le dossier parle de 26 sites portuaires et industriels, alors qu’en réalité quelques-uns de ces sites ne sont pas accessibles au trafic fluvial (par exemple : Caderousse, Saint-Romain-en-Gal, La Roche-de-Glun, Erôme, Vallabrègues, Promofluvia demande que soient fixées des priorités plus claires pour les ports pouvant apporter le plus aux trafics fluviaux, par exemple : Lyon, les sites de Salaise, Loire-sur-Rhône, Valence, Avignon et Arles ».
Le rapport indique qu’à l’occasion des réunions publiques, la Dreal a rappelé « qu’à infrastructures constantes, le Rhône jouissait d’une réserve de capacité permettant un quadruplement du trafic ».
Selon la Dreal : « Le concessionnaire a effectivement un rôle important à jouer dans le développement du transport fluvial. Le schéma directeur apporte des garanties de moyens mobilisables par CNR pour conduire de nouveaux investissements qui contribueront ainsi à l’accroissement du trafic. Ces moyens devront en effet être mobilisés dans le cadre d’une stratégie collective et partagée à l’échelle de l’ensemble de l’axe, voire au-delà. A cet effet, une mission interministérielle dédiée à l’axe Méditerranée-Rhône-Saône a été confiée à Jean-Christophe Baudouin. Elle vise à établir un plan de performance logistique sur le Rhône connecté au port de Marseille. Ainsi, le schéma directeur de la concession prévoira-t-il une contribution du concessionnaire à la mise en œuvre de ce plan de performance. Concernant la stratégie de gestion du foncier, le maître d’ouvrage a confirmé que la stratégie de l’État était bien que le bord à voie d’eau des zones portuaires soit utilisé par des entreprises utilisant le fleuve. Entre autres, CNR applique dans les contrats d’occupation du domaine un mécanisme dit de “remise voie d’eau” aux entreprises qui atteignent des objectifs de trafic fluvial figurant dans les contrats ».
Le garant relève encore que la réponse du ministère-maître d’ouvrage à une question d’un participant a finalement précisé le cadre dans lequel serait rédigé le document de prolongation. « Dans ce cadre, l’État envisage, dans le projet de prolongation, et notamment dans la révision du schéma directeur, une plus forte implication du concessionnaire sur le développement de nouvelles infrastructures portuaires, une contribution du concessionnaire à l’évolution de la gouvernance portuaire du fleuve et une contribution à la structuration et au développement des filières économiques et industrielles susceptibles de générer du trafic fluvial ».
Une très forte exigence de gouvernance participative
Le chapitre 4 montre que les échanges lors des réunions publiques ont aussi largement tourné autour de la gouvernance du fleuve, comment associer toutes les parties prenantes dans le cadre de la prolongation de la concession.
Le rapport note : « Les questions autour de la gouvernance ont notamment porté sur les modalités d’arbitrage et de décisions, s’agissant du programme de travaux et des plans quinquennaux. Une première interpellation a porté sur la question de savoir si le programme de travaux et les investissements prévus aux plans quinquennaux avaient le même caractère obligatoire pour le maître d’ouvrage. Autrement dit, alors qu’il ne pourra pas le faire sur le travail, pourrait-il moduler les sommes consacrées aux missionx d’intérêt général ? La réponse à cette question a été positive : les engagements de financement fixés dans le document de prolongation seront tous également contraignants ».
Une autre question de gouvernance a porté sur « la fongibilité des investissements et aussi le passage de chacune de ces sommes vers l’autre catégorie d’investissements ». La DREAL a répondu que « la répartition entre les volets du schéma directeur n’était pas figée, L’objectif étant que l’outil soit suffisamment souple pour permettre des adaptations, en sécurisant les montants totaux disponibles. Les sommes non consommées seront reportables ».
Des recommandations
Dans le cinquième et dernier chapitre de son rapport, le garant présente 8 recommandations à destination du maître d’ouvrage.
Dans la deuxième d’entre elle, le garant « appelle le maître d’ouvrage à la plus grande transparence quant aux modalités permettant l’atteinte de l’objectif de la neutralité économique de la prolongation et notamment les variables, critères, hypothèses et scénarios définitivement retenus pour y parvenir en termes de prix de l’électricité, de productible, de chiffre d’affaires, de résultat ».
Dans la cinquième recommandation, le garant « invite le maître d’ouvrage à préciser le contenu de la mission navigation par la reprise rapide d’un travail plus systématique avec la délégation interministérielle, les collectivités territoriales, les acteurs économiques, les acteurs portuaires et les représentants de la profession ».
Dans la septième, le garant « recommande au maître d’ouvrage de modifier les modalités du suivi comme initialement envisagé, en y articulant mieux les dimensions territoriales, thématiques et globales. Il l’invite à préciser les modalités par lesquelles il s’assurera très régulièrement de l’équilibre entre les efforts et moyens mobilisés pour chacune des missions du concessionnaire. Il l’invite à inscrire dans le cahier des charges la nécessité pour le concessionnaire de mettre en place des démarches participatives pour la gestion des projets dont il projette ou décide la réalisation ».